De Jonge: fusie taboe voor dominante of ondermaatse zorgaanbieder

De Jonge ontvouwt zijn visie op het fusietoezicht in de zorg in een schriftelijke toelichting op het wetsvoorstel  ‘Positionering taken NZa’. Dit wetsvoorstel beoogt een aanscherping en stroomlijning van het huidige fusietoezicht te bewerkstelligen. Als eerste stap is De Jonge voornemens om het fusietoezicht in één hand te leggen; de zorgspecifieke fusietoets die nu nog wordt uitgevoerd door de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) gaat over naar de Autoriteit Consument & Markt (ACM), die daarmee verantwoordelijk wordt voor zowel de zorgspecifieke fusietoets als het concentratietoezicht.

Beginsituatie

Ook is niet langer de eindsituatie, maar de beginsituatie leidend bij de beoordeling van een fusie. De ACM hoeft niet langer aan te tonen dat een fusie leidt tot méér marktmacht; bestaande marktmacht van de betrokken zorgaanbieders is voldoende om een fusie te verbieden. Na aanmelding van een voorgenomen fusie toetst de ACM of een van de betrokken partijen beschikt over aanmerkelijke marktmacht, oftewel een marktaandeel van 55 procent of meer. Als er sprake is van aanmerkelijke marktmacht, dan wordt de fusie in beginsel verboden.

Hoge bewijslast

Fusie kan in deze omstandigheden alleen doorgang vinden als de betrokken aanbieders kunnen aantonen dat de fusie “meerwaarde heeft voor de prijs en kwaliteit van de zorg”. De Jonge spreekt in dit verband van “een omkering van de bewijslast”. Daarbij betreft het een “hoge bewijslast”, waarbij fusiepartijen ook moeten laten zien welke alternatieven voor een fusie zijn overwogen.

Niet op orde

Ook als zorgaanbieders hun kwaliteit niet op orde hebben, is een fusie wat De Jonge betreft uit den boze. “Ik vind dat partijen geen energie zouden moeten steken in een fusie wanneer de kwaliteit van zorg niet op orde is”, schrijft de minister. Concreet betekent dit dat een fusieaanvraag niet in behandeling wordt genomen wanneer de Inspectie voor de Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) een maatregel in de vorm van een lopende aanwijzing of bevel heeft opgelegd bij een fusiepartij. De minister wil een uitzondering maken voor die gevallen waarin een fusie nodig is om een faillissement af te wenden.

Afbakening

Omdat een algeheel fusieverbod voor partijen met aanmerkelijke marktmacht “te grofmazig” zou zijn, studeert de minister nog op een nadere afbakening.  De Jonge denkt daarbij aan invoering in specifieke deelsectoren, waar aanwijzingen bestaan dat een verdergaande marktconcentratie in algemene zin onwenselijk is.

Huidige praktijk

In de huidige praktijk valt het fusietoezicht nog in twee delen uiteen: op grond van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) voert de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) een zorgspecifieke fusietoets uit. Dit is een hoofdzakelijke formele toetsing waarin de NZa kijkt of zorginstellingen hun fusieplannen vooraf goed hebben doordacht en relevante belanghebbenden voldoende erbij hebben betrokken.

Aansluitend buigt de ACM zich met de Mededingingswet in de hand over voorgenomen fusies. De ACM kijkt met name of er een economische machtspositie ontstaat die kan leiden tot vermindering van de concurrentie. De ACM moet vervolgens inschatten of verminderde mededinging tot prijsstijgingen kan leiden, dan wel de prikkels voor kwaliteit en innovatie beperkt. Om die reden moeten er voldoende keuzemogelijkheden voor de consument overblijven.

Hoewel er volgens De Jonge goede redenen voor fusies kunnen zijn, moeten ze vanwege de potentieel negatieve effecten op continuïteit en betaalbaarheid van de zorg met terughoudendheid worden bezien. In de huidige toetsen is deze terughoudendheid te weinig terug te zien. Om de belangen van patiënten en verzekerden beter te beschermen wil de minister daarom het fusietoezicht aanscherpen.