Op 18 februari publiceerde minister De Jonge een brief waarin hij twee maatregelen aankondigt om fusies in de zorg tegen te gaan:
1. Fusies waarbij zorginstellingen betrokken zijn met aanmerkelijke marktmacht worden verboden tenzij (i) de fusie substantiële voordelen heeft voor patiënten die zwaarder wegen dan de nadelen van de fusie of (ii) de fusie nodig is om een faillissement af te wenden.
2. Als er een lopende maatregel van IGJ bij een zorginstelling is, dan neemt de ACM een fusiemelding niet in behandeling.
Deze maatregelen acht de minister nodig omdat hij vindt dat er risico’s zijn verbonden aan fusies in de zorg. Hij ziet overigens ook voordelen; fusies kunnen leiden tot betere zorg. In algemene zin is die analyse natuurlijk juist. Elk voordeel heeft nou eenmaal zijn nadeel. Dat geldt voor fusies, maar evengoed voor samenwerking. Daarom is het goed dat het kaf van het koren wordt gescheiden en dat fusies boven bepaalde drempels nu worden beoordeeld door de NZa en ACM.
Waar risico’s werden gesignaleerd heeft de ACM zich de afgelopen jaren ook scherp opgesteld en waar nodig haar tanden laten zien. De fusie van Bergman Clinics en NL Healthcare is heel uitgebreid onderzocht, de fusie tussen het Catharina Ziekenhuis en St. Anna Ziekenhuis in Eindhoven is onder haar druk afgeblazen en de fusie ASZ – Rivas is zelfs verboden. Met dezelfde kritische blik kijkt de ACM naar bijvoorbeeld verpleeghuiszorg.
Rem op voordelen
De vraag is dus gerechtvaardigd of de maatregelen wel nodig zijn. Zet de minister niet onnodig een rem specifiek op fusies en daarmee op de voordelen op het gebied van betere zorg die daar het gevolg van kunnen zijn? Op voorhand zekerheid krijgen over de vraag of een fusie (kwalitatieve) voordelen biedt is niet mogelijk. De minister zegt zelf in zijn brief: “Idealiter zou een fusie worden getoetst op de gevolgen voor kwaliteit van zorg, waarbij een fusie gewoonweg alleen is toegestaan als deze leidt tot betere kwaliteit. Er zijn echter geen voldoende concrete en objectieve criteria om de gevolgen voor de kwaliteit voorafgaand een fusie te voorspellen.”
Dat is een bijzonder citaat in het licht van de eerstgenoemde maatregel. De minister wil fusies verbieden tenzij de zorgaanbieders bij voorbaat kunnen aantonen dat de fusie leidt tot betere zorg, maar geeft vervolgens in dit citaat aan dat het leveren van dat bewijs onmogelijk is. Omdat, zoals de minister ook erkent, zorginstellingen al snel lokaal een hoog marktaandeel hebben, is het voorstel van de minister de facto dus een verbod op fusies. Alleen als faillissement dreigt is een uitzondering mogelijk.
Europese markt
Met die conclusie dat de maatregelen een blokkade voor fusies in de zorg vormen, komt de informatiekaart concentraties van de NZa van vorige week ook in ander licht te staan. De NZa signaleert daarin een toename van betrokkenheid van buitenlandse partijen in de zorg. De NZa geeft aan dat ze de risico’s die daarmee samenhangen nader wil verkennen.
De maatregelen van de minister zullen het voor buitenlandse partijen lastiger maken om voet aan de grond te krijgen en de gevestigde orde uit te dagen. Daarmee dreigt een kans verloren te gaan om innovatie en betere zorg te stimuleren. Belangrijker nog, zijn de maatregelen gelet hierop niet in strijd zijn met de interne Europese markt die vrij verkeer vereist? De maatregelen beschermen in zekere zin de status quo van bestaande aanbieders, en een groeistrategie met overnames om voet aan de grond te krijgen wordt veel minder aantrekkelijk. Daar hebben de door de NZa genoemde investeerders en buitenlandse partijen meer last van dan de bestaande Nederlandse aanbieders. De brief van de minister gaat er nog niet op in maar een zweem van protectionisme lijkt aanwezig.
Grote broer
Ook de tweede maatregel, die inhoudt dat bij lopende IGJ-maatregelen een fusiemelding niet in behandeling wordt genomen, roept vragen op. Het recente verleden heeft uitgewezen dat juist een fusie een goed middel kan zijn om de kwaliteit snel weer op orde te krijgen. Arduin in Zeeland bijvoorbeeld lag onder de loep van de IGJ en kon door fusie met een grote broer weer investeren en de kwaliteit op orde brengen. De minister wil dat onmogelijk maken tenzij een faillissement dreigt. Waarom wachten totdat het water ook financieel aan de lippen staat? De minister creëert regelgeving die een neerwaartse spiraal in stand houdt waarbij kwaliteitsproblemen investeringen vragen die niet mogelijk zijn en de problemen in de bedrijfsvoering vaak breder zijn dan alleen te lage kwaliteit van zorg. De maatregel die de minister voorstelt roept zo zelf continuïteitsrisico’s in het leven omdat de ingreep mogelijk te laat komt.
Zijn de maatregelen zo bezien niet een vorm van populisme waarbij de minister te veel meegaat met de beeldvorming dat fusies in de zorg alleen maar slecht zijn? Natuurlijk moet het kaf van het koren worden gescheiden, maar wel graag met doordacht en proportioneel beleid.
Willemien Bischot, advocaat en partner bij Van Doorne