Inkoopovereenkomsten tussen gemeenten en zorgaanbieders hebben een langere looptijd, maar bevatten steeds minder afspraken over vaste budgetten, budgetplafonds of omzetgaranties voor zorgaanbieders. De inkoopafspraken staan in de meeste gevallen in raamovereenkomsten zonder omzetgarantie. Hiermee is de zekerheid op omzet voor zorgaanbieders sterk afgenomen.
Dit constateren onderzoekers van het PPRC in een studie naar de stand van zaken rond gemeentelijke inkoop in het sociaal domein, die door minister Hugo de Jonge (VWS) naar de Tweede Kamer is gestuurd.
Waar zorgaanbieders voor de decentralisatie vaak konden rekenen op budgetzekerheid, is blijkens het rapport per 2018 in veel mindere mate nog sprake van vaste budgetten, budgetplafonds of omzetgarantie voor zorgaanbieders. In het merendeel van de per 1 januari 2018 geldende overeenkomsten wordt uitgegaan van raamovereenkomsten, waarbij keuzevrijheid voor de cliënt centraal staat. Hiermee is de zekerheid op omzet voor zorgaanbieders stevig afgenomen, aldus onderzoekscentrum PPRC.
Daar staat tegenover dat gemeenten vaker overeenkomsten sluiten met een langere looptijd. Waar voor de decentralisatie jaarlijks opnieuw werd ingekocht, sluit driekwart van de gemeenten nu zowel voor Wmo als Jeugdhulp overeenkomsten met een minimale looptijd van twee of (soms veel) meer jaren af. Met de verlengingsopties opgeteld kunnen overeenkomsten voor Jeugdhulp in de meeste gevallen vier jaar of langer duren, en bij Wmo is dit nog langer en vaak zelfs onbeperkt.
De meeste gemeenten kopen maatwerkvoorzieningen in het kader van de Wmo 2015 en individuele voorzieningen in het kader van de Jeugdwet in middels een overheidsopdracht: 92 procent voor de Wmo-zorgvormen en 76 procent voor de Jeugdhulp. Respectievelijk 4 procent van de Wmo-voorzieningen en 3 procent van de Jeugdhulp wordt gesubsidieerd. Voor de Wmo hanteert 3 procent van de gemeenten een open zogeheten open house-systeem, een systeem van afspraken waarmee een gemeente een zorgaanbieder kan contracteren zonder een aanbestedingsprocedure te doorlopen. Bij de recentere Jeugdhulp-overeenkomsten is dit 21 procent.
Open house
Gemeenten geven overheidsopdrachten voor Wmo- of Jeugdhulpvoorzieningen in de meeste gevallen feitelijk echter ook vorm conform een open house, waarmee ook deze buiten de werkingssfeer van de Europese aanbestedingsregels vallen. Bij een open house-constructie kunnen alle aanbieders die aan de criteria van de gemeente voldoen, aanspraak maken op een contract en vergoeding van geleverde jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning. Dit betekent dat – samen met subsidies en de ‘expliciete’ open house-systemen – ruim 90 procent van alle gemeentelijke zorg niet onder de Europese aanbestedingsregels valt.
Zo’n open house-constructie kent echter ook nadelen, schrijft De Jonge in zijn begeleidende brief aan de Tweede Kamer, omdat een gemeente bij deze constructie geen keuzes toe kan passen tussen aanbieders. “Vooral bij grote gemeenten kan dit leiden tot honderden contracten, hetgeen goed contractmanagement lastig maakt en een risico op versnippering met zich meebrengt. Een ander nadeel is dat het sluiten van contracten op basis van een open house-constructie de aanbieders geen zekerheid biedt dat zij ook daadwerkelijk omzet kunnen genereren, terwijl zij hiervoor wel moeten investeren”, aldus de minister.
Gezamenlijke inkoop
In het algemeen kopen gemeenten Wmo-maatwerkvoorzieningen en individuele Jeugdhulp-voorzieningen gezamenlijk in. Inkoopsamenwerkingsverbanden voor de Jeugdhulp zijn ongeveer twee keer zo groot als voor Wmo-inkoop. Samenwerkingsverbanden houden echter niet altijd stand. Sinds 2015 vallen er ieder jaar samenwerkingsverbanden uit elkaar in kleinere verbanden of gemeenten splitsen zich af om zelfstandig in te kopen. Deze opdeling van inkoopsamenwerkingen heeft implicaties voor de administratieve lasten van zorgaanbieders, zo stellen de onderzoekers. Zij moeten vaker deelnemen aan aanbestedingen en krijgen met meer verschillende inkoop- en productsystemen te maken.
Zorginkoop is volgens de onderzoekers voor gemeenten ook een middel om innovatie te stimuleren. Zo geven langlopende overeenkomsten zorgaanbieders de kans om investeringen terug te verdienen. Tegelijk zijn dit vaak overeenkomsten die open staan voor veel zorgaanbieders, om ook op deze weg innovatieve zorgaanbieders kansen te bieden. Tegengesteld sluiten andere gemeenten juist een overeenkomsten met één hoofdaannemer – zodat deze zorgaanbieder veel ruimte heeft om te innoveren.
Knelpunten
Uit het PPRC-rapport blijkt dat verschillende gemeenten knelpunten ervaren bij het inkopen van zorg. Zo hebben alle geïnterviewde gemeenten te maken met zorgaanbieders die moeite hebben om succesvol op inkoopprocedures in te schrijven. Ook voor gemeenten zelf is het inkopen van ondersteuning nog altijd een complexe opgave. Gemeenten worstelen om de verschillende – soms elkaar conflicterende – inhoudelijke en financiële doelstellingen af te wegen. Daarbij ervaren gemeenten soms knelpunten in wetgeving op het gebied van privacy, keuzevrijheid, resultaatgericht beschikken, aanbesteden, en (specifiek) het vaststellen van reële tarieven.
De Jonge gaat met gemeenten en aanbieders in gesprek om de knelpunten bij de inkoop op te lossen. Dit moet voor het einde van het jaar leiden tot een aanpak gericht op het praktisch ondersteunen van het inkoopproces, het ontwikkelen van standaarden en handreikingen om de administratieve last van het inkopen te verminderen en het stimuleren van innovatieve vormen van inkoop. Ook gaat de minister in gesprek met EU-lidstaten en de Europese Commissie over de aanpak van knelpunten die voortvloeien uit de Europese aanbestedingsregels.
