Dat schrijft de ACM op 19 juli in een zienswijze aan de minister. Ernst Kuipers stuurde op 15 juli zijn besluit in een brief naar de Tweede Kamer. Daarin schrijft hij dat het instrument van verlaagde omzetdrempels maar zo’n kleine impact heeft dat het niet opweegt tegen de inspanningen en kosten. Die brief met het voornemen is overigens op verzoek van de ACM versneld naar de Kamer gegaan, omdat zich onlangs een nieuwe meldingszaak in het verlaagde segment heeft voorgedaan. Die autoriteit wil die zorginstellingen ook duidelijkheid kunnen verschaffen. De ACM kan op dit moment niet zeggen om welke fusieplannen het precies gaat.
AMvB
Voor de zorg geldt nu dat partijen een concentratie bij de ACM moeten melden als de betrokken organisaties samen een jaaromzet van 55 miljoen euro krijgen én wanneer minstens twee betrokken partijen een jaaromzet van 10 miljoen euro hebben. Het systeem van omzetdrempels bij concentratie in de zorg werd op 1 januari 2008 ingevoerd als algemene maatregel van bestuur (AMvB). Zo’n regel heeft een looptijd van vijf jaar. Hij is twee keer verlengd. Maar na vijftien jaar wordt de AMvB niet voortgezet, omdat die niet meer past bij de doelstellingen van dit kabinet, zo schrijft Ernst Kuipers.
Gezien de druk op de zorg wil het kabinet samenwerking tussen zorgaanbieders bevorderen, administratieve lasten verlagen en versnippering in de zorg tegengaan. De AMvB zou niet stroken met die doelstellingen. Dus wil Kuipers dat de strenge fusieregels per 1 januari 2023 komen te vervallen en de zorg wordt gelijkgetrokken met andere economische sectoren. Dan zal gelden dat partijen een concentratie moeten melden als ze samen een jaaromzet van 150 miljoen euro krijgen en wanneer twee van de betrokken partijen een jaaromzet van 30 miljoen hebben. Die lijn zou op steun van een meerderheid in de Kamer kunnen rekenen, denkt VWS, al hebben partijen zich vaak kritisch uitgelaten over fusies in de zorg. De SP pleitte zelfs voor een algeheel fusieverbod.
Anticipatie-effect
Onderzoeksbureau AEF deed in 2021 een studie in opdracht van VWS over de AMvB in de afgelopen periode. Daaruit blijkt dat er ieder jaar zo’n tien fusiemeldingen bij de ACM binnenkomen. Daarvan wordt er dan gemiddeld één tegengehouden op grond van het regime van verlaagde zorgdrempels. Die tien procent vindt het ministerie niet veel. De ACM vindt dat juist wel een hoog percentage. De markautoriteit spreekt ook over een anticipatie-effect: zorginstellingen die vermoeden dat de fusieplannen op bezwaren van de ACM zullen stuiten, proberen het bij voorbaat al niet. Het ministerie stelt daartegenover dat er te weinig bekend is over het preventieve effect.
Private equity
De zienswijze van de ACM is keihard over het voornemen van het kabinet. Naar hun oordeel zijn de verlaagde omzetdrempels ook in de komende periode nodig om de belangen van patiënten en verzekerden adequaat te beschermen. Anders hebben patiënten of cliënten op lokaal niveau geen keuzevrijheid meer – bijvoorbeeld als de enige twee ouderenzorginstelling in een gemeente samengaan – en op nationaal niveau zullen agglomeraten ontstaan waar inkopers van zorgverzekeraars niet omheen kunnen.
Bovendien maken de minder scherpe fusieregels de zorg aantrekkelijker voor Nederlandse en buitenlandse private equity-partijen. Dit ziet de ACM in het zbc-segment, en steeds vaker ook in de ouderenzorg. Onlangs werd een zbc-overname door Bergman Clinics verboden, omdat stapsgewijze groei tot een te grote machtspositie zou leiden met extra prijsstijgingen, aldus de ACM. Zo’n ingrijpen zou na het loslaten van de verlaagde omzetdrempels niet meer mogelijk zijn.
Daarnaast ziet de ACM niet dat het vasthouden aan de AMvB een versnippering van het zorgaanbod in de hand werkt, zoals Kuipers suggereert. Fusies met of overnames van een zorgaanbieder met een jaaromzet onder 10 miljoen euro hoeven ook onder de verlaagde omzetdrempels niet bij de ACM gemeld te worden. De NZa heeft alleen in 2021 bijvoorbeeld 186 besluiten genomen over concentraties bij instellingen met vijftig medewerkers of meer – een veel lagere grens dan de AMvB – tegenover de in totaal 113 meldingen vanwege de verlaagde omzetdrempels bij de ACM in dertien jaar.
Samenwerking
Tot slot pleit de ACM al veel langer voor samenwerking tussen zorgaanbieders in plaats van fusies. Die lijn dreigt te komen vervallen. ‘Naar verwachting van de ACM zal vaker naar het fusie-instrument worden gegrepen in plaats van het aangaan van samenwerkingen in zorgketens en -netwerken op de specifieke activiteiten waar dit gericht meerwaarde oplevert voor de patiënt/verzekerde’, aldus de marktautoriteit.
VWS wil de komende jaren actief monitoren wat de effecten van het wegvallen van de verlaagde omzetdrempels zijn, schrijft Kuipers aan de Tweede Kamer. ‘Ik ga met de ACM en NZa in gesprek over hoe dit het beste vormgegeven kan worden. Op die manier kan ik zonodig maatregelen treffen indien zich negatieve marktontwikkelingen voordoen.’
