12.5.2014 ÄZ: Bis eine Firmenübernahme klappt, müssen viele Hebel in Bewegung gesetzt werden. © freshidea / fotolia.com Ärzte Zeitung / 052a22 / 12.05.2014 Strategic alliance and corporate partnership or business teamwork concept with two rival businessmen with boxing gloves merging together to form a competition cooperation moving gears and cogs for financial success.
De Autoriteit Consument & Markt (ACM) pleit voor een forse aanscherping van de fusieregels voor zorgorganisaties. Zo zouden instellingen die al een flink aandeel van de markt in handen hebben in principe geen fusies aan mogen gaan en zouden fusies boven een bepaalde schaalgrootte verboden moeten worden. Ook zou de ACM geen fusies meer in behandeling nemen van organisaties die bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) onder toezicht staan of financieel niet gezond zijn.
De ACM doet haar aanbevelingen in een brief aan minister Hugo de Jonge van VWS. De Jonge en zijn voorganger Edith Schippers hadden de ACM gevraagd om suggesties te doen voor het beleid ten aanzien van fusies in de zorgsector. De marktwaakhond kondigde in december 2017 al aan strenger te gaan kijken naar fusies tussen ziekenhuizen. Die zouden de belofte van betere en goedkopere zorg namelijk niet waarmaken. Nu komt de ACM met beleidssuggesties voor alle zorgfusies.
Schaalgrootte
De ACM toetst op dit moment of fusies voldoen aan de mededingingswet, ofwel of er voldoende concurrentie mogelijk blijft als twee marktpartijen fuseren. De zorgspecifieke toetsen, zoals of de kwaliteit van zorg geborgd blijft, voert de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) uit. De IGJ houdt daarnaast toezicht op sectorbrede en instellingsspecifieke risico’s.
De ACM stelt dat de instrumenten die zijzelf en de NZa momenteel in handen hebben onvoldoende zijn om problemen gerelateerd aan schaalgrootte aan te pakken. “Fusies kunnen leiden tot minder toegankelijkheid, complexere organisaties, hogere kosten, onbestuurbaarheid, een gebrek aan flexibiliteit en/of een grotere afstand tot de werkvloer en klanten”, schrijft de ACM. “Dit kan ook in situaties waarin geen sprake is van een mededingingsprobleem en is voldaan aan alle eisen binnen de huidige zorgspecifieke fusietoets (ZFT).”
De effectiviteit van de beoordeling zou volgens de ACM kunnen toenemen als er objectieve indicatoren voor kwaliteit van zorg beschikbaar zijn. “Dat stelt ons beter in staat om de door fusiepartners geclaimde kwaliteitsverbeteringen van een voorgenomen fusie kritisch te beoordelen en of te wegen tegen eventuele mededingingsproblemen”, aldus de marktwaakhond.
Daarnaast komt de ACM met een drietal concrete suggesties om de eigen regels aan te passen. Fusies waarbij een van de zorgaanbieders over een aanmerkelijke marktmacht-positie beschikt zouden worden verboden, tenzij hier substantiële voordelen tegenover staan. “Met deze maatregel worden potentieel schadelijke effecten van zorgfusies die samenhangen met marktmacht voorkomen. Bovendien kan gerichter getoetst worden of een fusie tot voordelen leidt. (…) Om dit te regelen is een extra verplichting in de Wmg (Wet marktordening gezondheidszorg) nodig.”
Opsplitsen
Daarnaast moet het mogelijk worden om zorgaanbieders met een aanmerkelijke marktmacht-positie te verplichten om delen van zorg af te stoten als dit vanuit een kosten- en toegankelijkheidsperspectief wenselijk is. Het gaat hierbij echter nadrukkelijk niet om de vergaande bevoegdheid om een zorgaanbieder op te splitsen, benadrukt de ACM.
“In Nederland vinden veel initiatieven plaats waar zorgaanbieders met zorgverzekeraars afspraken maken over het leveren van zinnige zorg. In dat kader wordt bijvoorbeeld zorg van ziekenhuizen verschoven naar de eerste of de anderhalve lijn. Niet alle zorgaanbieders zijn bereid om hieraan mee te werken. Het geval kan zich voordoen dat een zorgaanbieder die over AMM beschikt niet bereid is delen van zorg af te stoten, terwijl dit vanuit een kosten- of toegankelijkheidsperspectief maatschappelijk gezien wel wenselijk is. In zo’n geval zou deze zorgaanbieder via een AMM-maatregel gedwongen kunnen worden om dit wel te doen.”
Tot slot zouden fusies boven een bepaalde schaalgrootte voorkomen moeten worden, tenzij hier substantiële voordelen tegenover staan. “Deze derde optie betreft het creëren van de mogelijkheid dat zorginstellingen die door een fusie boven een bepaalde schaalgrootte uitkomen niet met elkaar mogen fuseren. Dit kan door deze eis op te nemen in de Zorgspecifieke Fusietoets. Hiermee kunnen veel van de nadelen die samenhangen met schaalgrootte geadresseerd worden.”
Om deze laatste maatregel te kunnen uitvoeren, moet volgens de ACM wel is eerst worden vastgesteld wat de kritische schaalgrootte is. “Onderzoek zal moeten uitwijzen in hoeverre het mogelijk is om deze kritische schaalgrootte objectief vast te stellen. Zorgaanbieders zoals ziekenhuizen en GGZ-instellingen zijn immers complexe organisaties die veel verschillende vormen van zorg herbergen.”
Samenhang
Naast deze drie voorstellen, doet de ACM ook suggesties om de samenhang tussen het toezicht door ACM, NZa en IGJ te verbeteren. “Op dit moment maken kwaliteitsrisico’s die spelen rond of gedurende het fusietraject geen deel uit van het beoordelingsproces”, schrijft de ACM. “Om de mogelijkheid te creeren deze aspecten wel een plek te geven in de fusietoetsing, is het denkbaar dat wordt geregeld dat de ACM een fusiemelding (nog) niet in behandeling mag nemen — of een lopende behandeling moet staken — als er sprake is van een door de IGJ opgelegde maatregel bij (een van) de fusiepartijen.”
Ook als een van de fuserende partijen financieel niet gezond is, zou een aanvullende eis kunnen worden gesteld. “Er valt te overwegen om in de ZFT de eis op te nemen dat partijen in dat geval een realistisch scenario moeten uitwerken waarin zij aantonen dat de fusie niet tot financiële problemen leidt voor de fusie-organisatie”, aldus marktwaakhond.
Geen absolute verboden
De ACM kiest bewust niet voor absolute verboden. “Bij een ‘nee, tenzij’- beleid komen fusies die voordelen opleveren mogelijk niet tot stand doordat er sprake is van een grotere administratieve lastendruk die relatief zwaarder weegt naarmate een instelling kleiner is. De verwachting is daarom dat het vooral kleinere instellingen zijn die zullen afzien van een fusie. Dat terwijl deze drempel minder groot is voor grote instellingen die over meer financiële draagkracht beschikken. Ook is het de vraag of een dergelijke maatregel juridisch houdbaar is. Het is immers een zware ingreep in de ondernemersvrijheid en de eigendomsrechten.”
