Eén budget voor alle zorg die iemand nodig heeft, ongeacht of die zorg onder de Wmo, Jeugdwet, Wlz of Zvw valt. Het integraal pgb zou een uitkomst zijn voor individuen of gezinnen met een complexe zorgvraag. Een proef in de gemeenten Woerden en Delft bewijst dat het makkelijker gezegd is dan gedaan. Financiële en juridische schotten en de veelheid aan betrokken partijen blijken grote hordes.
De gemeenten Woerden en Delft startten in 2014 een pilot met een integraal persoonsgebonden budget, het I-PGB, waaraan in totaal 21 mensen deelnamen. Omdat verschillende domeinen en financieringsstromen onder een kap moesten worden gebracht, waren ook de ministeries van VWS, SZW, BZK en OCW, de SVB, het UWV, de VNG, het zorgkantoor, cliëntenorganisaties Per Saldo en Vanuit Autisme Bekeken betrokken. Van de betrokken partijen heeft een deel zich uitgesproken voor een landelijk uitrol, maar onderzoeksbureau TNO presenteerde deze week de eindrapportage, met forse kritiek op vele aspecten van proef.
Financiële en juridische hobbels
Zo zouden de gemeenten in deze pilot de regie krijgen over budgetten die in andere domein vallen, zoals de Wet landurige zorg (Wlz), de Zorgverzekeringswet (Zvw), re-integratie en onderwijs. Er was een tijdelijke Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) van kracht, het Besluit experiment integraal pgb 2016, dat wettelijk regelt dat er binnen de vier zorgwetten flexibel met budgetten mocht worden omgegaan. Toch is de pilot op dit punt mislukt.
Het is niet gelukt om afspraken te maken met de verschillende betrokken organisaties, schrijft TNO in de eindrapportage. Om toch te kunnen starten hebben de gemeenten gekozen voor voorfinanciering, waarbij achteraf geprobeerd wordt om de middelen terug te vorderen. Woerden en Delft geven in de evaluatie aan dat de huidige voorfinanciering te veel risico met zich meebrengt. Om hoe veel geld het is gegaan en aan welk domein er is voorgeschoten, daarover komt TNO nog met een vervolgrapportage. Ook tot een kosten-batenanalyse heeft het onderzoeksbureau – door de relatief korte looptijd en een klein aantal deelnemers – niet kunnen komen.
Ondanks de AMvB werd de ontschotting belemmerd door wetgeving. Wanneer een budget wordt ingezet voor een ander doel dan wettelijk vastgesteld, ontstaan er problemen met de rechtmatigheid. Tussen de zorgwetten lost de AMvB dit op. Voor budgetten die vallen onder de WIA, Wajong en onderwijs moeten andere oplossingen worden gezocht, aldus TNO. Als het I-PGB landelijk moet worden uitgerold, zou het een wettelijke verankering moeten krijgen.
Administratieve lasten
Op termijn zou het I-PGB moeten zorgen voor een verlaging van de administratieve lasten. In eerste instantie nemen de administratieve lasten echter juist toe en is een investering in ICT vereist. De gemeente Woerden richtte hiervoor zelfs een speciale backoffice in.
De vraag is hoe groot de investering zou moeten zijn bij, bijvoorbeeld, de Sociale Verzekeringsbank, die de uitbetaling van pgb’s verzorgt. De SVB geeft aan dat zij een uitvoeringstoets willen als zij opdracht krijgen om door te gaan met het I-PGB bij meerdere gemeenten. “De administratie is nu handwerk. Zij moeten investeren in ICT en opleiding van medewerkers”, stelt TNO.
De cliënt centraal?
Een van de voornaamste doelen van het I-PGB is om het voor cliënten makkelijker te maken om de regie te voeren over hun complexe zorgvragen. Uit de evaluatie blijkt dat de deelnemers gemende gevoelens hebben over de pilot. TNO stelt dat zij “over het algemeen tevreden” zijn. Toch komt er ook van de deelnemers veel kritiek.
De stappen die nieuwe deelnemers moeten doorlopen voordat ze over een I-PGB kunnen beschikken blijken onoverzichtelijk en ingewikkeld. Vrijwel alle geïnterviewden geven aan dat het ze gelukt is doordat ze eerder een PGB hadden, kennis hebben van de zorgsector of hoger opgeleid zijn. “Het is goed voorstelbaar dat potentiële deelnemers in een vroegtijdig stadium afhaken omdat het proces voor hen te onduidelijk of complex is”, oordeelt TNO.
Veel deelnemers ervoeren de communicatie van Delft en Woerden in de opstartfase als “niet helder”. Het I-PGB is volgens de hen verkocht als een droom en daarna langzaam afgebouwd tot een meer realistisch scenario. Ook de contacten met meerdere consulenten en de gebrekkige expertise bij de gemeenten werden genoemd als struikelblokken.
Tal van problemen
Verder had de pilot nog tal van problemen. Het overleg tussen de partijen was ineffectief, wat leidde tot tijdsverlies. De betrokken professionals bleken vast te zitten in het systeemdenken, vanuit hun opleiding en/of vanuit hun domeinsilo. “Ze lijken niet het gevoel te hebben dat de klant er iets positiefs voor terugkrijgt”, zo is te lezen in het TNO-rapport.
De gemeenten hebben een extern bureau opdracht gegeven om de pilot I-PGB te leiden. Doordat de eerste twee projectleiders vertrokken kwam er flinke vertraging in de voortgang. De start van de pilot was niet goed, de voorbereidingen zoals de coalitievorming zijn niet afgerond en er was geen implementatieplan. “Het projectplan was van veel betere kwaliteit geweest als de beschikbare kennis uit de vooronderzoeken erbij was betrokken”, stelt TNO vast.
Toezicht en handhaving van I-PGB moeten nog worden ingeregeld. De meeste betrokkenen geven aan dat je de budgethouder moet kunnen vertrouwen. Echter, niet iedereen blijkt daar klaar voor.
Kortom, de uitvoering is enorm onderschat en resultaten blijken tegen te vallen, zo hebben vrijwel alle betrokkenen moeten concluderen. Toch wordt de deur open gehouden voor voortzetting en uitbreiding van de pilot. Delft en Woerden gaan ermee door. Het ministerie van VWS zegt open te staan voor een uitbreiding, OCW wil graag aangesloten blijven, BZK staat achter het gedachtengoed en SZW stelt dat bij een eventuele doorstart de uitvoerbaarheid voor de SVB goed getoetst moet worden.
