RVS: stop met hoofdlijnenakkoorden in huidige vorm

Handshake

De hoofdlijnenakkoorden bestaan sinds 2012 en waren in eerste instantie bedoeld om de exploderende zorgkosten in te perken. VWS en de verschillende zorgsectoren maakten afspraken over de maximaal toegestane financiële groei. Later kwamen daar afspraken bij over inhoudelijke onderwerpen, zoals digitalisering of de juiste zorg op de juiste plek.

Volgens de RVS hebben de akkoorden vooral in de eerste jaren echt wel bijgedragen aan een lagere uitgavengroei. “Met de inzet van een macrobeheersinstrument als stok achter de deur stimuleerden ze scherpere financiële afspraken tussen individuele zorgaanbieders en zorgverzekeraars, vaak in de vorm van omzetplafonds of aanneemsommen”, zo is te lezen in het advies ‘Opnieuw akkoord?’.

Belangen veilig stellen

De zekerheid van kostenbeheersing is verleidelijk, maar staat volgens de Raad op gespannen voet met noodzakelijke veranderingen in de zorg. De inhoudelijke afspraken waren niet scherp en er was te veel nadruk op individuele belangen. “Hoofdlijnenakkoorden werden in de politiek gezien als gunstig ‘hard’ instrument om zorguitgaven te beheersen. Deelnemen werd hierdoor ook een voorkeursroute voor veldpartijen, om hun belangen veilig te stellen”, schrijft de Raad. “Zo kwamen meer partijen aan tafel en kwamen, in ruil voor financiële afspraken, meer en omvangrijkere inhoudelijke afspraken in de hoofdlijnenakkoorden terecht. Deze afspraken werden echter vaak algemeen geformuleerd, speelden onvoldoende in op onderliggende, tegengestelde belangen, of zetten soms vooral de status quo vast. De inhoudelijke afspraken leidden daardoor onvoldoende tot verandering in de zorgpraktijk, waar ze ook niet altijd bekend zijn.”

Zorginhoudelijke opgave

De RVS adviseert dan ook om niet opnieuw hoofdlijnenakkoorden af te sluiten in de huidige vorm. In plaats daarvan pleit de Raad ervoor om te starten vanuit een langetermijnperspectief op wat er nodig is om de zorg in brede zin – dus niet primair in termen van kostenbeheersing – houdbaar te houden. “Door af te stappen van kostenbeheersing als primair doel ontstaat ruimte voor zorginhoudelijke opgaven die nu onbeantwoord blijven. Bovendien zien we dat de huidige hoofdlijnenakkoorden ander beleid, zoals wet- en regelgeving en pakketbeheer, doorkruisen. Bestuurlijke akkoorden kunnen als beleidsinstrument worden ingezet, maar alleen na een zorgvuldige afweging.”

Volgens de RVS betekent een bredere brede blik meer aandacht voor onderwerpen als kansenongelijkheid en preventie, innovatie en digitalisering, en toegankelijkheid van zorg. Eerder pleitten ook andere adviesorganen al voor een dergelijke bredere blik. Zo vroeg de SER aandacht voor de toekomstbestendigheid van de zorg, in termen van de beschikbaarheid en de organisatie ervan (SER 2020). De WRR onderscheidde drie dimensies van houdbaarheid: financiële houdbaarheid, houdbaarheid van personeel en kwaliteit en maatschappelijke houdbaarheid (WRR 2021).

Domeinoverstijgende opgaven

Het sluiten van bestuurlijke akkoorden kan van waarde zijn voor het aanpakken van concrete zorginhoudelijke, waar nodig domeinoverstijgende, opgaven. “Dat vraagt echter andersoortige bestuurlijke akkoorden en een zorgvuldiger afwegingsproces om er al dan niet toe over te gaan. Bestuurlijke akkoorden zijn als beleidsinstrument namelijk niet voor elke opgave even geschikt, zoals onze analyse van de hoofdlijnenakkoorden ook laat zien”, stelt de Raad.

Verbinding met parlement en samenleving

Als bestuurlijke akkoorden wel worden ingezet, heeft de Raad daar een aantal adviezen voor. “We bevelen aan om een tastbaar doel vast te stellen en daar alle daarvoor benodigde partijen bij te betrekken, eventueel buiten de nu gangbare sectoren of typen aanbieders. We adviseren de Rijksoverheid om, als trekker en medeondertekenaar, een actievere rol te nemen gedurende de looptijd van een akkoord (het akkoord is niet alleen ‘van het veld’). Ook stellen we voor om meer aandacht te besteden aan verbinding met parlement en samenleving, om zo de legitimiteit van bestuurlijke akkoorden in de zorg te vergroten.”

Lees ook: Bas Leerink: ‘Grote vraagstukken in de zorg niet geholpen met hoofdlijnenakkoorden’